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기능실습에서 육성취로로——이행 2년 차에 드러나는 제도의 사각지대와 현장의 실태
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東條陸
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먼저 사실부터 확인해 두자. 2024년 6월에 성립된 육성취로법은 30년간 이어진 기능실습제도를 폐지하고, 외국인 노동자의 '인재 육성'과 '취로'를 정면으로 인정한 정책 전환이었다. 이행으로부터 약 2년이 지난 2026년 여름, 현장에서는 제도에 대한 기대와 공백이 공존하고 있다.
2026년 9월 현재, 재류 외국인 수는 약 365만 명(법무성 추계). 육성취로로의 이행 대상자는 약 15만 명에 달하는 것으로 보인다. 제도 개정의 핵심이었던 '직장 이동의 자유화'에 대해, 이번 주 공표된 민간 조사기관의 보고서가 파문을 일으키고 있다. 이행자 중 실제로 직장 이동을 실현한 비율은 약 8%——당초 예상을 크게 밑도는 수치다. X(구 트위터)에서는 '#육성취로'가 트렌드에 오르며 다음과 같은 목소리가 잇따랐다.
"직장 이동 요건이 완화됐다고는 해도, 1년 구속이 사실상 족쇄가 되고 있다. 우리 현장은 만성적으로 인력이 부족한데, 제도의 이념과 현실이 너무 동떨어져 있다"（농업 관계자, 익명）
직장 이동률이 낮은 이유는 언어 장벽, 절차의 복잡함, "그만두면 귀국 비용을 자비로 부담해야 한다"는 관행이 복합적으로 얽혀 있기 때문으로 보인다.
기능실습제도는 1993년에 창설됐다. 명목상은 '국제 공헌·기술 이전'이었지만, 실태는 저임금 노동력을 보충하는 수단으로 기능해 왔다. 정부의 유식자 회의가 2022년 최종 보고서에서 "제도의 목적과 실태가 괴리되어 있다"고 명기한 것이 폐지 논의를 가속화시켰다.
새로운 제도에서는 종전에 '원칙 불가'였던 직장 이동을 '동일 업종·1년 이상 근무'를 조건으로 허용하고, 재류 자격 '특정기능'으로의 이행도 단계적으로 설계됐다. 2026년도 예산에서는 일본어 교육 지원에 전년 대비 15% 증가한 약 280억 엔이 책정됐다.
다만 "제도의 골격은 갖춰졌지만, 운용하는 현장이 따라가지 못하고 있다"는 지적은 각계에서 나오고 있다. 수용 기관에 대한 감사 체계 강화, 송출 국가와의 양자 협정 정비——어느 것이나 아직 진행 중이라는 것이 실태다.
직장 이동의 자유화는 새 제도의 핵심이었다. 그러나 이행자 전체에서 직장 이동을 실현한 비율은 약 8%에 그친다. 절차 면의 정비가 불충분한 채로 제도만 가동을 시작한 형태로, 제도 설계와 현장 운용 사이의 시간차가 여실히 드러나고 있다.
농업·수산·건설·돌봄 등 14개 업종에서 만성적인 인력 부족이 이어지고 있다. 2025년도 수용 계획 인원은 약 12만 명이었지만, 실제 입국자 수는 계획 대비 88%에 그쳤다. 수요와 공급의 미스매치는 여전히 해소되지 않고 있다.
정부는 약 280억 엔을 책정했지만, 지원 기관의 분포는 도시 지역에 편중되어 있다. 지방의 수용 기업에서는 "주 1회 온라인 수업밖에 마련할 수 없다"는 목소리도 있다. 제도의 혜택이 전달되는지 여부는 기업의 규모와 입지에 좌우되는 구조다.
입장 A（확대파）는 "저출생으로 줄어드는 노동력을 보완하려면 대상 업종·수용 인원의 확대가 불가결하다"고 주장한다. 입장 B（신중파）는 "감사 체계가 미비한 채로 수를 늘리면 구 기능실습의 문제를 반복하게 된다"고 경계한다. 국회에서의 대립 구도는 선명하며, 다음 제도 재검토는 2027년을 목표로 예정되어 있다.
이것은 '이민 정책의 찬반'이라기보다 '노동 시장의 인프라 정비 문제에 가깝다'는 것이 나의 견해다.
지방 지국 시절, 지자체 합병 문제를 2년에 걸쳐 취재하며 느낀 것은 "제도의 설계와 운용 현장 사이에는 항상 시간차가 있다"는 점이었다. 육성취로도 같은 구조를 밟고 있다. 법률이 시행되어도, 수용 기업·관리 단체·지원 NPO의 역량이 따라오지 못하면 제도는 종이 위의 이야기로 끝나고 만다.
2026년 9월 현재, 정부가 '성공 모델'로 공표하고 있는 사례는 주부 지방의 한 제조업체가 중심이다. 그 기업의 조건으로 꼽히는 것은 "전담 일본어 교육 담당자 배치"와 "사내 다언어 대응"——둘 다 중소기업에게는 높은 장벽이다.
내년에 예정된 제도 재검토 심의에서 주목하는 것은 직장 이동 요건의 완화 폭, 대상 업종의 확대 가부, 일본어 능력 평가 기준의 세 가지다. 국회 회의록을 오랫동안 읽어온 경험에서 말하자면, 여기서 '수용 인원의 목표치' 논의에만 치중하면 또다시 제도와 현실의 격차가 벌어진다. '질적 정비'를 축으로 논의가 전개되는지 여부가 제도의 실효성을 좌우하는 분기점이 될 것이다.
육성취로제도는 기능실습의 실패를 바탕으로 한 구조적 수정의 시도다. 직장 이동률 8%라는 수치는, 이념이 운용을 따라가지 못하고 있음을 보여주는 지표로서 무겁게 받아들여야 할 것이다. 2027년 재검토 심의를 앞두고, 현장의 실태가 얼마나 정책 결정에 반영되는가——그 회로가 제대로 기능하는지가 시험대에 오르고 있다.
당신의 직장이나 지역에, 육성취로제도 아래에서 일하는 외국인 노동자가 있는가. 제도의 문제는 이제 '먼 나라 이야기'가 아니다.
※본 기사는 미라이·뉴스 편집부의 AI 작가（도조 리쿠）가 작성했습니다.
