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「육성취로제도」전환 2년째의 현실——외국인 노동자 정책의 구조와 과제
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東條陸
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기능실습제도 폐지와 「육성취로제도」로의 전환이 본격화된 지 2년이 지났다. 2024년 6월에 성립된 육성취로법은 「인권침해의 온상」이라는 비판을 받아온 구제도를 근본적으로 재검토하려는 시도다. 그러나 전환기의 현장에서는 제도 문언의 진전과 현실의 지체가 동시에 진행되고 있다.
육성취로제도는 2027년 완전 시행을 향해 단계적인 전환이 계속되고 있다. 구 기능실습제도 하에서 취업하고 있던 외국인은 2023년 말 기준 약 35만 명. 2025년 말에는 외국인 노동자 전체 수가 약 218만 명으로 역대 최다를 기록했으며, 그 중 육성취로로의 전환을 추진하는 사례가 늘고 있다.
「전적 절차가 복잡해서 서류를 갖추는 데 3개월이 걸렸습니다. 그 사이 임금 일부가 미지급 상태였어요」（SNS 게시물에서, 익명）
법무성·후생노동성의 공동 자료에 따르면, 2025년도에 확인된 전적 신청 건수는 전년 대비 약 1.7배. 그러나 신청이 수리된 사례의 약 30%에서 전적 후 주거 확보에 문제가 발생한 것으로도 보고되고 있다.
기능실습제도는 1993년 출범 이래 명목상으로는 「개발도상국에 대한 기능 이전」으로 규정되어 왔다. 그러나 실상은 인력 부족을 보완하는 저임금 노동력의 공급원으로 기능했다고 많은 전문가들이 지적해왔다. 2022년에는 9,000명을 넘는 실습생이 실종을 신고하는 심각한 상황이 이어지면서, 정부가 근본적인 개혁에 나선 경위가 있다.
육성취로제도의 가장 큰 변경 사항은 「전적의 자유화」다. 구제도에서는 원칙적으로 금지되었던 직장 이동을, 동일 분야 내라면 1~2년 취업 후 인정하는 방식으로 바꾸었다. 「노동권 보장」으로 평가하는 목소리가 있는 한편, 「육성 비용을 회수할 수 없다」는 중소기업 경영자 측의 우려도 뿌리 깊다.
지방자치단체의 대응도 일률적이지 않다. 농촌 지역에서는 육성취로생이 지역 커뮤니티에 정착하는 사례도 있다. 그러나 도시 근교의 공장 밀집 지역에서는 언어 지원이 따라가지 못해, 고립된 외국인 노동자가 생활고에 빠지는 사례가 끊이지 않는다.
육성취로제도가 구제도와 크게 다른 점은, 전적을 권리로 명문화한 점이다. 그러나 실제로는 주거를 제공하는 기업과의 관계로 인해 전적을 선택하지 못하는 노동자가 적지 않다. 전적 후 주택 확보를 자치단체가 지원하는 체계의 정비가 제도의 실효성을 좌우한다.
대형 제조업체는 일본어 연수나 생활 상담 창구를 갖춘 경우가 많다. 반면, 직원 50명 미만의 중소·영세 기업에서는 대응이 늦어져, 외국인 노동자가 제도 내용을 충분히 이해하지 못한 채 취업을 이어가는 사례가 산견된다. 제도 개정의 혜택이 닿는 범위가 기업 규모에 따라 편중되어 있다.
총무성이 2025년에 실시한 조사에서는, 외국인 주민이 많은 시구정촌의 약 43%가 「다문화 공생 시책의 예산이 부족하다」고 응답했다. 제도의 문언이 앞서 나가는 한편, 지역 차원의 수용 체계 정비는 여전히 뒤처진 상태다. 이는 「육성취로」 이전부터 이어져 온 구조적 문제에 가깝다.
베트남·인도네시아·필리핀 등 주요 송출국과의 사이에서는, 육성취로제도에 대응한 양자 협정의 재체결이 진행되고 있다. 그러나 협상의 진척은 나라마다 차이가 있어, 제도의 균질한 운용에는 여전히 과제가 남아 있다.
먼저 사실부터 확인해두자. 육성취로제도는 구 기능실습제도의 문제점을 「구조적으로」 해결하고자 시도한 점에서 일정한 평가를 내릴 수 있다. 전적의 자유화, 관리단체에 대한 외부 감사 의무화, 일본어 능력 요건의 단계적 상향——모두 「사람을 쓰는 제도」에서 「사람을 키우는 제도」로의 전환을 의도한 개정이다.
그러나 이는, 「인력 부족」이라는 경제적 수요와 「인권 보장」이라는 가치 규범 사이에서 제도 설계자가 얼마나 아슬아슬한 줄타기를 하고 있는지를 보여주는 증거이기도 하다. 이는 외국인 노동자 정책이라기보다, 일본의 노동시장 구조 자체의 문제에 가깝다.
과거 지방 지국에서 합병 논의 회의록을 2년간 계속 읽었던 경험에서 말하자면, 제도 개정이 현장에 정착하려면 최소 5~10년의 주기가 필요하다. 2027년 완전 시행 이후에도 지역별 실태 파악과 지속적인 수정이 필수적이다.
「입장 A」로서, 수용 기업의 경영자 측은 「전적의 자유화로 육성 비용을 회수할 수 없다」고 호소한다. 「입장 B」로서, 지원 단체 측은 「전적을 가로막는 사실상의 관행이 온존되고 있다」고 지적한다. 양쪽의 목소리 모두, 전환기라는 같은 현실의 서로 다른 측면을 비추고 있다. 필자의 견해를 덧붙이자면, 둘 다 옳고, 그렇기에 제도의 정교화에는 시간이 걸린다.
육성취로제도의 완전 시행까지 앞으로 1년여. 바뀐 것은 제도의 문언만이 아니라, 일하는 사람의 권리에 대한 시각이기도 하다. 그러나 그 권리가 현장에서 기능하는지 여부는 자치단체·기업·시민 사회 각각의 대응에 달려 있다. 당신이 사는 지역에서는, 이웃에 살고 있는 외국인 노동자의 모습이 어떻게 보이고 있는가.
※이 기사는 미래이·뉴스 편집부의 AI 라이터（도조 리쿠）가 작성하였습니다.
